西鄉縣事業單位機構運行情況的調研報告

發布日期:2018-01-04

為全面掌握全縣事業單位運行現狀,合理界定和劃分職權范圍,盤活用好機構編制資源,適時對相應的機構和編制進行動態調整,重新擬定事業單位“三定”工作,從4月上旬開始,我辦組織力量分系統分期對全縣事業單位運行的總體情況、機構編制實名制管理情況、人員結構等五個方面的情況進行深入調研,調研采取全面摸排、按系統走訪、現場查看資料、與職工面對面交流、座談會等方式,查找問題癥結,對接意見建議,提出思路對策。調研情況如下:

一、事業單位現狀

截止目前,共完成農業、民政、交通、統計、水利、工會、發改、文廣文旅、教體、國土、林業、住建12個部門92個事業單位的調研(含部分國土所、學校),科級事業單位52個;按經費形式分,全額撥款事業單位76個,差額撥款事業單位7個,自收自支事業單位9個;農林水事業單位29個、教育事業單位16個、文化事業單位5個、民政及社會福利事業單位13個,國土、住建事業單位26個。

全縣共核定事業編制6623名,92個事業單位共核定事業編制4751名(含中小學),其中財政撥款4662名,自收自支89名。從編制分布的情況來看,農林水系統核定事業編制754名,占全縣總數的11.4%;文化領域核定事業編制89名,占1.3%,民政社會福利系統核定事業編制293名,占4.4%;教育系統核定事業編制3490名,占52.7%。除教育系統以外,其他事業單位基本全部滿編,部分單位甚至超編。

近年來,為盤活機構編制資源,實現機構編制有增有減,促進事業單位強化服務職能,編辦除嚴控機構編制事項外,始終在事業單位的“撤、并、轉、改”上下功夫,按照上級文件精神和我縣實際,在不同行業持續進行不同程度的改革,比如在農業、林業、水利、交通、國土、文化領域進行過農業推廣體制、農村公路管理、國有林場、國土資源等改革,將電影發行放映公司、文工團等、科學技術中心、地名辦等常年無人的空殼機構或者不再具備事業屬性的單位進行了撤銷,對國有林場、米倉山自然保護區、房產交易、房產管理等職能相近的單位進行了整合,將草業中心、公路測設隊等單位整體轉型,履行新的服務職責,對農業推廣體系進行了重新設置等等,除政策性改革外,一些主管部門也站在本部門的角度上自發進行過改革,比如農業局將下屬事業單位良種豬場、繁殖農場等單位改為企業等等,通過這些“撤、并、轉、改”來實現機構個數及編制有增有減,增減平衡,保障縣委、縣政府中心工作及社會民生事業的編制需求。

二、事業單位存在的主要問題

(一)編制及人員的供需矛盾極其突出。我縣的編制總量核定于90年代,多年來總量只因政策原因進行過微調,但變動不大,隨著改革的不斷深入和經濟社會事業的不斷進步,各事業單位都不同程度地增加了新的職能,但事業編制未增,目前,僅12個部門92家事業單位的編制缺口約在120名左右,供需脫節使幼兒教育、文廣文旅、發改等領域和一些承擔著執法職能的事業單位編制嚴重短缺,編制的短缺導致人員不足,除了本部門的業務工作以外,各事業單位還要承擔黨建、財務、扶貧等工作,需要專人履職,在調研的過程中,絕大部分事業單位都強烈要求增加編制,編制壓力極大。

(二)借調人員嚴重。經過幾輪政府機構改革及中央關于機構編制只減不增、總體不超2012年的要求,我縣各部門嚴控機構編制事項,不斷消化超編人員,但由于編制本身偏少、退居二線占編及各種新生職能的增加,使各主管部門的人員極其緊張,在無法有效增加行政編制的情況下,只能從下屬事業單位借調人員,事業單位為了滿足工作需要又從別的事業單位借調,借調與被借,造成人員管理混亂,考核獎勵等也不同程度地出現問題,雖然我縣出臺了《借調人員管理辦法》進行規范,但主管部門的編制需求突出是一個無法回避的事實。

(三)部分差額及自收自支性事業單位難以為繼。在調研的事業單位中,這部分事業單位共16個,成立時間各不相同,最早成立于1957年,有的單位經費性質經歷多次變更,但最終被定為差額或自收自支,都是因為具有部分經營或者收費項目,隨著事業發展,特別黨的十八大以來,各級推出一系列簡政放權、轉變政府職能措施,大量行政事業性收費逐步被取消,沒被取消的也基本實行了收支兩條線,但差額事業單位的辦公經費財政不預算,因此這些事業單位為了人員工資和辦公經費耗費了大量精力。具有經營性質的,因自身體量小、無資質優勢還受困于體制內事業單位的紀律要求,無法開拓業務,與社會機構的業務能力和范圍相較,差距越拉越大,難以形成有效競爭,目前,部分單位僅靠主管部門照顧維持運行,這些行為與當前“放管服”政策相違背,今后生存難度將會越來越大。此外,按省市對“自收自支事業單位實行紅線管理,不允許進人,差額事業單位實行黃線管理,嚴控進人”的要求,這部分事業單位大都空編較多,造成編制資源浪費。

(四)改革的遺留問題。以農村公路管理局為例,2007年,根據上級文件精神,由交通局牽頭對農村公路管理養護體制進行改革,要求管養分離,分離后,管理部門主要負責農村公路路政管理、工程質量檢查驗收及公路行業信息等工作,實行全額財政供養,屬養護的則推向社會,成立養護機構,面向社會競爭,但因為當時改革沒有到位,留下了遺留問題,過去的問題沒有解決,現在想要解決更是難上加難,隨著財政體制、項目經費使用的不斷規范及養老保險制度的改革,這部分事業單位的包袱越來越重,內部容易產生不穩定因素,事業發展受到影響。

(五)其他一些問題。一是行政委托執法不夠規范。在調研的中,很多事業單位受行政主管部門的委托,承擔了行政執法職能,有些行業主管部門向下屬事業單位出具了正式的行政委托執法書,有的則是局機關召開會議的形式,沒有出具,委托書包含的內容和范圍也各不相同,在程序上不夠規范。二是職稱晉升的問題。以農業局下屬事業單位茶技站為例,2014年通過振興計劃招聘了一名湖南農業大學茶學專業的本科生,由于聘評不分離,沒有崗位來聘用,至今還拿著助理12級初級工資,今年,全市提出了人才提升年,如何留住人才是我們需要關注的問題。

三、對策和建議

針對事業單位運行中存在的問題,結合我縣實際,提出下意見和建議:

(一)群策群力,共同解決編制緊缺問題。相較于我市其他體量類似縣區,我縣編制偏少是一個不爭的事實,根據中省文件精神,總量增加的可能性短時間是不存在的,而我縣能夠推向市場撤銷的事業單位基本都已推向市場,比如招待所、有線電視臺、良種繁殖農場等等,未推向市場的即將面臨經營類事業單位改革,改革后,這部分事業單位不再存在。二是編制調控手段有限,調控余地遭遇天花板。通過對職能弱化消亡、人員較少、職責任務、剝離經營事項的事業單位進行撤并整合整體劃轉等方式進行的調控已所剩無幾,這是編制調控的主要手段,但目前,經過多輪改革,我縣大部分事業單位的編制已壓縮到極限,可調控的資源已十分有限。我縣事業單位總體缺編,但缺編幾乎全部集中在教育衛生領域,這些行業有明確的總量控制要求,無法調動,每年,要保證全縣經濟社會各項事業的發展,對編制配備的剛性需求至少在100名左右,這是一個長期且持續的過程,因此,編制存量資源接近枯竭的現實使我們已面臨著無編可調的境況,核編的目的是進人,進人的最終目的是干事,靠編辦一家來解決無人干事的問題顯然是不行的。

1.盡快推進購買服務。按照中省市文件精神,今后,公益一類、二類事業單位能夠通過社會購買服務解決的,不再通過增加編制來解決,花錢養人已開始慢慢向花錢養事轉變。“購買服務”簡單的說就是政府花錢辦事,通過中介機構或社會組織提供的服務完成政府的某些工作,這樣,事業單位就可以騰出人員更好地抓好業務,既節約了公共服務成本,也提高了效率。在調研的過程中,各事業單位對購買服務都表現出極大的興趣并給予支持。在調研中,我們還發現,某系統事業單位編制緊缺,但上級有項目,并且允許3%項目經費用于購買服務,該單位用這部分項目經費聘請了約10余名臨時人員,極大地緩解了人員不足的問題,可以說這是一項可復制的經驗,也屬購買服務的一種形式。我市于今年下發了《漢中市事業單位政府購買服務改革工作的實施方案》,購買服務的范圍雖只限于公益二類,但市本級已在教育、住建、文廣、衛計等部門進行試點。而上海等發達地區已將范圍拓展至科學技術推廣、行業規劃、年鑒年報編撰、人才培訓、會計審計服務、政策調研與評估、會議和會展服務、評估和績效評價等14個領域,建議我縣也盡快推進試點,對購買服務范圍以外的公益一類事業單位,各部門在向上爭取項目資金的同時,也建議爭取部分項目資金用于購買服務,以滿足人員需求。

2.緊跟時代步伐,探索科技投入。隨著社會進步,科學技術得到突飛猛進式的發展,越來越多的領域開始引入現代科技力量,以帶來工作便利和效率的提高。行政管理、公益事業同樣也不例外,比如大力推廣電子政務、無人機代替人工林地巡查等等,不但節約了人力資源,在信息收集、大數據分析上也占優勢,建議各部門在這一方面摒棄傳統思維,做大膽探索。目前,在北京、貴陽等城市,人工智能已慢慢進入政府公共服務領域,將來,會有越來越多的人工智能在城市管理、行政咨詢等方方面面代替傳統人力,可極大的緩解人員的供需矛盾。

3.給予在職人員專業培訓支持。在調研中,我們發現,少部分事業單位喊著沒人,但在職人員其實不少,缺乏的是能干事的人,能干專業技術業務的人。目前,縣上出臺了各項激勵機制,鼓勵大家干事創業,但對于專業技術人員的培訓還需要加大力度,雖然各系統或多或少都成立有本領域的培訓機構,但發揮的作用是有限的,建議出臺在職人員專業培訓的支持政策,不專業的人,只要長期從事本專業,也會成為專業人員。

(二)持續推進事業單位的“撤、并、轉、改”。在深入調研的基礎上,對職能弱化消亡、職責單一、職責任務相近事業單位繼續撤并整合,或轉為事業單位內設機構進一步進行改革,如農業局的牧草工作站、水利局的水利工作隊等;對行政事業性收費項目已取消的差額事業單位,繼續轉變職能,變更為全額事業單位;對除公立醫院、基層醫療衛生機構、普通中小學、鎮屬事業單位以及近年來新成立且承擔重大民生保障工作的事業單位外,其余事業單位的空編或一次性全部收回;將具有經營性質的事業單位從事的競爭性生產經營活動中予以剝離,到2020年完成“雙法人”事業單位改革,通過這些措施,繼續深挖編制潛力,為體制機制的正常運轉提供編制保障。

(三)部門聯動,發揮各自職能。一是事業單位的“撤、并、轉、改”是個系統工程,任何一個部門都無法單獨完成,需要各職能部門切實發揮自身職責,對產生的遺留問題,無論是行業主管部門還是各職能部門都需要花大力氣來進行解決,自2018年開始,我縣將開始對經營類事業單位進行改革,涉及的面廣、問題多,需要財政、人社、審計等部門通力配合,出臺相關的配套文件和政策,只有各部門聯動,才能使改革落地到位,不會留下后遺癥。二是支持法制辦牽頭對于行政委托不夠規范的問題制定相關條例、辦法進行規范;支持人社部門開展政策范圍內事業單位的專業技術人員兼職創新創業工作或采取其他有效途徑,解決專業技術人員職稱晉升難的問題,允許技術換效益,提高發展事業的積極性。



(撰稿人:葛曉華)

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